地方发债可行但不可疾行DG

跨年大礼送不停一则“地方政府发债方案已提交至国务院等待批复”的消息，激起了千层浪，讨论多年的地方政府发债问题终于有望走出“犹抱琵琶半遮面”的泥潭，呼之欲出了？

早在2003中年十六届三中全会，就曾考虑过地方发行问题，发改委也于近年着手研究在沿海地区展开地方债试点，但这却只停留在讨论层面，一直未开闸。目前，地方财政捉襟见肘，与之利益紧密攸关的市场渐渐萎靡，而当前正是努力扩大内需，以此应对金融风暴且稳住经济增长速度的关键时刻，这样的背景下，久悬而未决的政府发债问题能否应运而生？

分歧依然存在，开闸的利与弊都显而易见：促内需、解地方财政燃眉之急、减少对地价的推动作用是利；监督缺失、资金可能被滥用等为弊。去年曾建言允许地方政府发债的独立经济学家11月6日接受《华夏时报》采访时表示，地方政府发债问题要从解决短线问题和长期发展综合来考虑，不能匆忙而定，短期解决危机，当务之急是调整分税制，需再给地方政府加10个百分点。长期而言可赋予大城市融资的资格。

地方政府负债运行

宏观环境是催生地方发债尽快开闸的主要因素。当下，国际国内经济依然面临着很大的不确定性，实行积极的财政政策，增加政府投资拉动内需显得尤为重要。

但促内需一个障碍是，地方政府债务危机，这俨然成为了一个挥之不去的梦魇，实际运作层面，许多地方政府都在负债运转。

现行的《预算法》中规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。所以地方政府充分发挥了其主观能动性，除税收外，暗自隐性举债，通过兴建开发区、刺激房地产市场增加收入，但房地产市场低迷严重放大了政府财政危机。地方负债也成了常态。

随着宏观环境的变幻，地方财政严重负债这个隐性的问题越来越显性化，谢国忠认为，地方政府出现偿债危机，连同出口疲软、生产成本上升，成为中国经济现阶段面临着的三大挑战。

里昂证券预计，我国省级政府的直接负债可靠且保守的估计约为6000亿元，县（市）级地方政府的负债规模，应为3万亿元左右。乡镇一级地方政府的负债目前保守估计在1万亿以上。

“如果不把地方负债规范化，副作用只会越来越大。”一直坚持放开门槛的财政部财科所所长贾康说，《预算法》规定地方不能举债，国务院特批的除外，但到目前还没有特批的案例。现在的大思路是把地方财政周围的围墙修起来，后门堵上，前门开好，一切都按规则办事。现在也在加紧酝酿怎样修改《预算法》，考虑如何开好前门。

但曾经建言“允许地方政府发债，以消除地方政府在地价上涨中的推动力作用”的谢国忠却认为，且慢放开。“现在解决地方财政的危机很重要，有的地方可能要面临破产，但问题是不是要通过匆匆忙忙地批准地方政府发债来解决？这是非常危险的事情。”他如是说道。

发债之举不应疾行

为何是危险之事？

谢国忠认为，地方政府一直存在预算软约束，目前匆忙赋予地方政府的发债权，可能被滥用。“而且中国很多的地方经济发展的确有困难，现在的考核机制还是以GDP来衡量，但有些地方环境脆弱，地方经济增长又无后劲，根本没有偿债能力。”

他进一步分析说，地方发债问题要从解决短线问题和长期发展综合考虑，地方的财政困难原因就在于中央与政府在财权事权分配上的不合理，应该在分税时再给地方政府加10个百分点。

1994年推行“分税制”是建立在当时中央财政收入占GDP的比重相当低、中央财政收支困难的情况下，中央财政收入约占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%。

“过去10年地方政府财政收入比重下降，刺激它们去寻找新的收入来源，并最后落在了房地产市场。”谢国忠指出，过去一段时间里，由于价格较低，大量土地销售并没有给这些政府带来预期的现金流。目前，房地产市场泡沫已经被刺破，开发商不能保证支付去年购买土地的应付账款，地方政府的税收自然大幅减少。解决问题最快的办法就是增加地方政府的收入份额，中国的税收已经达到历史最高水平，总体而言，政府的金库收藏了GDP三分之一的财富，或者是国民生产（GDP减去资本贬值）的40%。

长期发展而言，地方政府发债确实可行，只是需从长计议。谢国忠的意见是，发债权只能给特定的城市，以形成良性循环。中国的出路是通过规模效应来降低就业和应对环境的成本，应当集中资源建设超大城市，这些城市享有发行债券的权利，来满足发展基础设施的融资需要。这些地方政府应当依靠征收税而不是卖地来担保它们的债券，届时的住宅价格让人更易接受。

“以我们现在的实力能应对危机，但保增长促发展需全盘考虑综合来看，不能每天都谈一个概念，把市场都吓坏了。”谢国忠坦言。

评级监督尚难到位

诸多持“且慢放行”观点者的论据，和谢国忠一样，都集中于中国目前评级和监督的缺失，无法控制风险和保证发债权不被滥用。

中国目前债券评级市场的发展水平，能否为拥有强大行政权力的地方政府的信用做评级？中诚信国际常务副总裁何敏华表示，当前的评级系统完全能支